Схема взаимодействия органов власти


Схема взаимодействия органов власти

В современной науке и мировой практике пока не сложилось общепринятого понимания сущности, природы и исторических корней местного самоуправления (от лат. municipium). Пока достаточно глубоко не исследованы преимущества той или иной его модели, не определены место и роль муниципалитетов в механизме управления государством.

В одних случаях считается, что местное самоуправление - это своего рода продолжение государственной власти, в других - местное самоуправление рассматривается как одна из разновидностей социального управления, третьи представляют местное самоуправление в виде особой формы демократической публичной власти, существующей (наряду с государственной властью) в качестве, как говорил Алексис Токвиль, «самоуправляемого сообщества». Именно А. Токвиль доказывал, что «только общинные институты открывают путь к свободе и учат людей пользоваться свободой, наслаждаться ее мирным характером». Идеалом для него, как и для многих других авторитетных ученых и политиков, было общество, функционирующее как совокупность свободных и самоуправляющихся ассоциаций и общин.

Не случайно, именно на уровне муниципальных образований в США в конце XIX - начале XX века началось движение за повышение эффективности государственного управления. В городах, районах и поселениях создавались комитеты, бюро и отделы эффективности, отрабатывались критерии, показатели и методики оценки качества функционирования государственной и муниципальной службы.

Во второй половине XIX века в Европе господствовала концепция, сформулированная немецкими учеными Лоренцем Штейном и Рудольфом Гнейстом, согласно которой главное условие самостоятельности органов самоуправления заключается в том, что они являются не структурным элементом правительственной системы, а органами местного сообщества, на которые возлагается выполнение определенных задач государственного управления.

В России теоретические основы местного самоуправления стали складываться еще в XIX веке, в первую очередь усилиями А.Д. Градовского, В.П. Безобразова, А.И. Васильчикова, Н.М. Коркунова, Н.И. Лазаревского, В.Н.Лешкова, Б.Н.Чичерина. Они полагали, что органы местного самоуправления должны входить систему органов государственного управления в качестве неотъемлемого элемента общей социальной системы управления обществом. Земства и городское самоуправление, по их мнению, должны были быть не просто рядом с государственной властью, а органически вмонтированными в нее. Хотя хорошо понимали, что местное самоуправление - это особый институт управления, представляющий «обособленные от государства публично-правовые юридические лица» и «общественные союзы», которые удовлетворяют интересы местности. Находясь при этом под строгим контролем государственной власти, местное самоуправление, таким образом, представлялось в качестве «помощников государства» в решении местных проблем, избавляя государственную власть от лишнего бремени.

В период царствования Александра II на основании Положения о губернских и уездных земских учреждениях стали складываться, а в последующем последовательно совершенствоваться, различные формы самостоятельного управления на местах. Они не считались государственными, а рассматривались как общественные образования. Лишь в девяностые годы XIX столетия земское и городское самоуправление получило статус государственного, а их выборные должностные лица стали считаться государственными служащими. В преддверии социалистической революции местный уровень управления рассматривался как элемент децентрализованного государственного управления.

В советские времена местное самоуправление по сути дела было упразднено, все органы управления на местах вплоть до сельских поселений считались структурами единой централизованной советской государственной власти. Лишь в годы перестройки стали воссоздаваться основы местного самоуправления в современном его понимании.

Сейчас система местного самоуправления в нашей стране получила достаточно полное развитие. Мы поняли, что без местного самоуправления центральная и региональная государственная власть не в состоянии своевременно отслеживать и эффективно решать разноплановые, разноуровневые, часто весьма противоречивые проблемы. В декабре 1993 года основы местного самоуправления в России были закреплены на конституционном уровне. Государственная Дума 10 июня 1994 года приняла Постановление «Об обеспечении конституционных прав граждан на местное самоуправление в нормативных правовых актах субъектов РФ». Немаловажную роль сыграл и принятый в августе 1995 года Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Аналогичные законы вскоре были приняты всеми субъектами РФ.

Научные аспекты взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления нашли свое отражение в работах Г.В. Атаманчука, Г.В. Барабашева, Т.М. Бялкиной, Н.А. Емельянова, Н.А. Куфакова, В.В. Мокрого, И.И. Овчинникова, Н.В. Постового, В.А. Прокошина, В.И. Фадеева, которые четко определяют статус местного самоуправления как специфический уровень власти, которая, с одной стороны, участвует в осуществлении воли государства, с другой - наиболее полно учитывает, выражает и защищает интересы населения, с третьей, является неотъемлемым элементом механизма сдержек и противовесов в системе взаимоотношений между различными уровнями и ветвями государственной власти.

Мировой практикой апробировано несколько моделей местного самоуправления, четыре из которых получили наибольшую известность: англосаксонская, континентальная, смешанная и советская. У каждой из них есть свои сторонники. Тем не менее, все они сходятся в одном: даже в самых цивилизованных демократических государствах различные уровни публичной власти не могут быть абсолютно самостоятельными и действовать изолированно друг от друга. По своему социально-правовому статусу государственные органы и органы местного самоуправления являются выразителями воли и общих интересов единого суверенного носителя власти - народа, а значит, должны находиться в едином правовом пространстве, действовать согласованно и целенаправленно. Даже несмотря на то, что местное самоуправление представляет собой деятельность на основе принципов самоорганизации, самофинансирования, автономности, свободы от мелочной государственно-бюрократической опеки.

Напомним некоторые дефиниции.

В наиболее общем виде государственное управление - это целенаправленное, организационно-регулирующее воздействие государства (через систему государственных органов, организаций и соответствующих должностных лиц) на общественные процессы, сознание, поведение и деятельность людей. Суть его заключается в максимально возможных масштабах удовлетворения потребностей населения и на этой основе реализации глобальных общественно значимых целей - обеспечение целостности и суверенитета страны, безопасности и правовой упорядоченности жизни людей, динамичного социально-экономического и культурного развития общества.

Местное самоуправление представляет собой способ организации власти и многообразие форм деятельности граждан, совместно проживающих на определенной территории, для самостоятельного и под свою ответственность решения проблем местного значения. В социально-философском смысле оно трактуется как тип социальной самоорганизации; в политико-правовом - как фор ма народовластия и способ решения самими гражданами вопросов местного значения. С функциональной точки зрения самоуправление представляет собой особый вид профессиональной управленческой деятельности, с юридической - основополагающий принцип осуществления управления территорией, который в сочетании с принципами разделения власти и федерализма определяет характер и структуру системы управления обществом в целом. И самое главное, как говорит В.В. Путин, «это самый короткий и самый прямой путь к решению насущных, жизненно важных для граждан проблем».

Хорошо осознают это и граждане, которые неизменно на вопрос социологов: «Интересует ли Вас деятельность органов муниципального управления вашего города или района?» - однозначно отвечают: «Интересует». Такого мнения придерживается не менее 75% опрашиваемых.

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября № 2003 г. № 131-ФЗ нормативно закрепляет понятие «местного самоуправления» как форму осуществления народом своей власти, обеспечивающей самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения. С учетом, конечно, интересов населения, исторических и местных традиций.

Российское законодательство исходит из международно-правового понимания сущности и задач местного самоуправления, закрепленных в Европейской хартии местного самоуправления 1985 года. В ней подчеркивается, что местное самоуправление:

? важнейшая форма народовластия и фундамент демократического правового социального государства;

? позволяет управлять более эффективно и в интересах народа;

? защищает общество от неоправданно централизованной власти и является мощным противовесом бюрократизму и авторитарному режиму правления;

? признает и защищает собственность, экономические, политические, социально-культурные права и свободы граждан;

? обладая собственными ресурсами, оно может самостоятельно решать многие собственные проблемы, причем под свою ответственность и со значительным экономическим эффектом. В основе учения о местном самоуправлении лежит простая мысль: население и образуемые им органы управления сами, причем с гораздо более глубоким пониманием могут решать задачи местной значимости, в том числе задачи повышения уровня и качества жизни людей. Местное самоуправление позволяет максимально демократизировать процесс управления, создать экономически более эффективный, чем государственный, и, самое главное, максимально приближенный к повседневным нуждам людей аппарат управления. Не случайно местное самоуправление многими учеными и политиками рассматривается не только как основа народовластия, но и как фундамент гражданского общества. Именно на этом уровне человек каждодневно соприкасается с властью, именно здесь воплощаются в жизнь многие политические и экономические решения социального содержания.

Для современной российской модели местного самоуправления характерна интеграция поселенческого и территориального принципов формирования его органов, отказ от структурной унификации по аналогии с органами государственной власти. Эти отличия учитывают многочисленность и разнообразие российской действительности, огромные территориальные масштабы нашей страны, на просторах которой проживают народы с глубокими отличиями жизненного уклада, религиозных и национальных традиций.

Система органов местного самоуправления представляет совокупность организационных форм прямого и опосредованного волеизъявления жителей данной территории: а) собрания и сходы граждан, на которых прямым волеизъявлением большинства решаются местные вопросы; б) представительные органы, которые избираются непосредственно населением, - муниципальные собрания, советы, думы, ревизионные комиссии; в) исполнительные органы - главы местного самоуправления, главы муниципальных администраций, мэры, старосты. Могут также образовываться органы территориального общественного самоуправления в таких формах, как советы микрорайонов, уличные и домовые комитеты, товарищества собственников жилья, ассоциации органов местного самоуправления, общественные палаты и т.д. В их работе в той или иной степени участвует почти 25% жителей сел, поселков и городских районов.

Основным звеном системы местного самоуправления являются муниципальные органы. Эти органы не входят в систему государственной власти. Обособленное место занимают они и в механизме государственного управления. Тем не менее, это вовсе не означает, что органы местного самоуправления находятся за пределами государственного управления. Указанные органы наделены серьезными властными полномочиями, их решения носят общеобязательный характер для всех физических и юридических лиц данной территории. Из всех властных структур они ближе всех находятся к народу, являются связующим звеном между гражданами и государством, властью и обществом. Именно поэтому, по мере строительства демократического правового социального государства центр тяжести в управлении все больше будет смешаться в сторону местного самоуправления.

Государство, рассматривая местное самоуправление в качестве важнейшего элемента конституционного строя страны, определяет правовые основы местного самоуправления, осуществляет соответствующий надзор и контроль. Правовую основу местного самоуправления составляют общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации, Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы об общих принципах организации местного самоуправления от 12 августа 1995 г. №154 и от 6 октября № 2003 г. № 131, правовые акты Президента, Правительства и субъектов РФ. Касаются они проблем бюджетного регулирования, организации местных выборов и референдумов, муниципальной службы, пресечения административных правонарушений в системе муниципального управления.

Естественно, что основным правовым документом местного самоуправления является устав данной территории. В нем указываются границы и состав местного самоуправления, структура и порядок формирования органов местного самоуправления; сроки и формы реализации их полномочий; статус депутатов, советников, муниципальных служащих.

Органы местного самоуправления организуют исполнение законов и других правовых актов государства, оказывают необходимое содействие государственным органам, расположенным на их территории, координируют деятельность органов территориального общественного самоуправления по реализации планов социально-экономического развития муниципального образования. Они обеспечивают участие населения в решении местных дел: в управлении муниципальным хозяйством; решении вопросов владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью; формировании и исполнении местного бюджета.

В поле зрения муниципальной власти находятся вопросы транспорта и дорожного строительства, здравоохранения, культуры, физической культуры и спорта, развития дошкольного, школьного и специального образования, защиты экологии, пожарной безопасности, осуществления благоустройства и озеленения, энерго-, газо- и теплоснабжения, обеспечения режима законности и охраны общественного порядка, надлежащего функционирования муниципального жилищного фонда и коммунальной инфраструктуры.

Нередко возникает объективная необходимость в том, чтобы органы местного самоуправления непосредственно принимали участие в осуществлении некоторых полномочий государственной власти, и, наоборот, органы государственной власти участвовали в решении вопросов, отнесенных к компетенции местного самоуправления. Критерием возможности и допустимости такого взаимодействия - интересы населения, качественная реализация его потребностей и запросов.

Управленческое взаимодействие органов государственной и муниципальной власти по вопросам, представляющим взаимный интерес определяется такими направлениями:

- разработка долгосрочных и среднесрочных программ социально-экономического развития муниципалитетов;

- выполнение задач и функций, отнесенных федеральным законодательством к совместному ведению государственных (региональных) и муниципальных органов;

- координация усилий для выполнения задач, имеющих большое значение для населения субъекта федерации и муниципальных образований (развитие местного производства, обеспечение законности и общественного порядка, социальная помощь нуждающимся, обеспечение занятости, здравоохранение, охрана природы и т.д.);

- налаживание кооперации между различными субъектами хозяйствования;

- формирование нормативно-правовой базы решения вопросов местного самоуправления. Касается это вопросов правового разграничения предметов ведения и компетенций государственных и муниципальных органов власти; процедур и механизмов делегирования полномочий друг другу; установления договорных отношений в сфере экономического взаимодействия между муниципальными образованиями и субъектом федерации, между хозяйствующими субъектами и органами местного самоуправления; законодательного закрепления земельного и градостроительного зонирования и т.д.;

- создание совместных государственно-муниципальных структур.

Указанные направления, как видим, весьма многоплановы. В их рамках возможно достаточно динамичное, а в большинстве случаев и гарантированное, развитие территории как единого социально-экономического комплекса. Зрелое местное самоуправление позволяет смело идти по пути децентрализации государственного управления и перераспределения функций между центральными, региональными и местными органами власти в пользу последних.

Практика наделения органов местного самоуправления государственными полномочиями существует практически во всех странах. Более того, в последнее время тенденция расширения таких полномочий усиливается. В Германии доля переданных государственных полномочий органам местного самоуправления уже превысила 90 % и стала одним из эффективнейших средств решения самой трудной проблемы местного самоуправления - финансовой. Органы местного самоуправления в новых условиях становятся более рачительными, гибкими, не связанными жесткими бюрократическими правилами, а значит, более восприимчивыми к инновациям.

Мировой опыт делегирования полномочий, несомненно, должен быть использован и нашей страной. Тем более, что многие проблемы делегирования у нас решаются с большим трудом. И это, несмотря на то, что в соответствии с ч. 2 ст. 76 Конституции РФ, органы государственной власти субъектов РФ могут принимать законы о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, причем по достаточно широкой номенклатуре предметов ведения. Главное, чтобы это было в интересах граждан и не противоречило федеральному законодательству. Законы о делегировании не должны провоцировать дезорганизацию внутренних связей в системе органов местного самоуправления, не должны порождать каких-либо конфликтов и потрясений.

Делегирование государственных полномочий должно осуществляться на основе принципов законности; социально-экономической целесообразности; рациональности, обоснованности и полноты передаваемых полномочий; сочетания государственных, региональных и местных интересов; многообразия организационных форм взаимодействия между органами власти различных уровней; материально-финансовой обеспеченности (в форме субвенций из соответствующих государственных бюджетов или внебюджетных фондов) и подконтрольности исполнения делегируемых полномочий.

В случае неполного материально-финансового обеспечения делегированных полномочий глава муниципального образования вносит мотивированное представление о невозможности осуществления переданных полномочий и формулирует предложения о реально возможных пределах их выполнения. Органы государственной власти рассматривают эти предложения, соглашаются с ними либо отклоняют их и передают для решения возникшего конфликта в судебном порядке.

При этом следует оговориться, что органы местного самоуправления вправе по своему усмотрению сверх того, что они получают в виде субвенций, использовать собственные материальные ресурсы и финансовые средства для осуществления государственных полномочий. Главное, чтобы условия иммобилизации муниципальных средств были оговорены в уставе муниципального образования и не ложились тяжелым бременем на бюджет муниципального образования.

По содержанию государственные полномочия, которые чаще всего делегируются на уровень муниципалитетов, можно объединить в следующие группы:

а) полномочия, связанные с реализацией государственной политики в сфере социальной поддержки и социального обслуживания населения. Касается это требований к минимальному уровню оплаты труда, санитарным нормам обеспечения жильем, порядку предоставления льгот по оплате жилья и коммунальных услуг, выплат материальной помощи малоимущим и многодетным семьям, пенсионерам и инвалидам, качества здравоохранения и оказания медико-социальных услуг, социального обслуживания детей, оставшихся без попечения родителей, содержания образования и организации образовательного процесса и т.д.;

б) полномочия по установлению правового статуса предприятий, учреждений и организаций различного социального статуса и различных форм собственности;

в) полномочия по обеспечению государственного контроля и учета использования земли и других природных ресурсов;

г) полномочия по организации гражданской обороны и деятельности местных органов Министерства обороны;

д) полномочия по участию в государственном контроле за соблюдением законодательства на подведомственной территории;

е) полномочия по осуществлению юрисдикционных функций.

Сегодня, по данным профессора Т.Б. Бялкиной, полномочия по регистрации актов гражданского состояния, совершению нотариальных действий и использованию архивного фонда переданы органам местного самоуправления 161 городского округа и 556 муниципальных районов в 27 регионах страны. Лицензирование отдельных видов деятельности осуществляется органами местного самоуправления 113 городских округов и 346 муниципальных районов 17 регионов. Им переданы государственные полномочия по лицензированию розничной продажи алкогольной продукции и лицензированию образовательной деятельности муниципальных учреждений.

В сфере здравоохранения органы местного самоуправления наделены полномочиями по оказанию специализированной медицинской помощи в туберкулезных, наркологических, онкологических диспансерах, специализированных домах ребенка. Эти полномочия переданы органам местного самоуправления 70 городских округов и 244 муниципальных районов в 10 регионах.

Полномочия по государственному регулированию цен на тепловую энергию, топливо, газ, перевозки на городском транспорте переданы органам местного самоуправления 37 городских округов и 145 муниципальных районов в шести регионах. В Санкт-Петербурге 111 внутригородским муниципальным образованиям переданы полномочия по предоставлению льгот по налогам.

В сфере управления лесным фондом, ведения градостроительных и земельных кадастров, распоряжения земельными участками, природопользования и защиты от стихийных бедствий переданы полномочия органам местного самоуправления 42 городских округов и 201 муниципального района в девяти регионах.

Полномочия в области управления жилищным фондом, охраны труда и заключения коллективных соглашений переданы органам местного самоуправления 33 городских округов и 117 муниципальных районов в восьми регионах.

Органы местного самоуправления свободны в выборе форм и методов реализации переданных им государственных полномочий. Но они несут полную ответственность за качество осуществления делегированных полномочий, тем более, если под них в полном объеме выделены материальные ресурсы и финансовые средства.

Федеральное законодательство закрепляет исчерпывающий перечень муниципальных образований, которые могут наделяться отдельными государственными полномочиями. Это городские и сельские поселения, муниципальные районы и городские округа. Органы местного самоуправления сельских поселений, например, могут наделяться полномочиями по государственной регистрации рождения, заключения и расторжения браков, установления отцовства, смерти. Призыв граждан на военную службу, по их мобилизации, или направлению для работы на должностях гражданского персонала, предусмотренных штатами военного времени, осуществляют призывные комиссии, которые создаются в субъекте Российской Федерации, районе, городе без районного деления или ином муниципальном (административно-территориальном) образовании.

Мировой опыт свидетельствует, что наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями может осуществляться по двум основным схемам: а) на основе договорных соглашений или б) по закону, т.е.

на основе правового акта высшей юридической силы.

В России передача полномочий осуществляется только на основе закона. Наделение органов местного самоуправления государственными полномочиями иными нормативными правовыми актами не допускается. Причем государственные полномочия передаются муниципальным образованиям, а не конкретным органам местного самоуправления. И еще: если речь идет о полномочиях, относящихся к компетенции исполнительных органов государственной власти, сами эти органы не могут решить вопрос о прямой передаче своего полномочия на уровень местного самоуправления. Более того, все должно делаться с участием представительно-законодательных органов. Этот постулат подкрепляет гарантии самостоятельности местного самоуправления как особого уровня публичной власти.

Возможно также и возвращение делегированных полномочий. Это делается по инициативе государственных органов, но при условии, если эти полномочия могут быть более качественно выполнены органами государственной власти. Возвращение делегированных полномочий по инициативе органов местного самоуправления допускается лишь в том случае, если выполнение переданных полномочий становится невозможным по причинам, не зависящим от органов местного самоуправления.

Возвращение полномочий оформляется в законодательном порядке.

Органы государственной власти, делегировавшие полномочия органам местного самоуправления, вправе осуществлять контроль реализации этих полномочий, а именно:

- производить проверки деятельности органов местного самоуправления на предмет целевого использования средств, направленных в муниципалитет на реализацию государственных полномочий;

- запрашивать и получать в установленный срок информацию о выполнении переданных органам местного самоуправления полномочий;

- назначать уполномоченных государственной власти для оперативного контроля за осуществлением делегированных полномочий и законностью использования выделенных под них материальных ресурсов и денежных средств;

- давать письменные предписания по устранению выявленных нарушений и требовать обязательного их исполнения соответствующими органами и должностными лицами местного самоуправления;

- оказывать методическую помощь и осуществлять координацию деятельности органов местного самоуправления с целью более эффективного осуществления переданных им государственных полномочий.

В настоящее время все чаще возникает вопрос о пределах и соблюдении необходимых формальных процедур вмешательства органов государственной власти в компетенцию органов местного самоуправления. Не менее актуален и вопрос о концептуально-правовой проработанности механизма такого вмешательства. Особого внимания заслуживает вопрос и о том, насколько процедура вмешательства (временное осуществление органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления) государства в деятельность органов местного самоуправления соотносится с нормами Конституции РФ в части того, что местное самоуправление самостоятельно, а органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.

Федеральный закон об общих принципах организации местного самоуправления от 6 октября 2003 г. № 113 предусматривает три варианта возможного правового вмешательства властных структур различного уровня в дела друг друга:

1. Временное осуществление органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления (ст. 75).

2. Участие органов местного самоуправления в осуществлении государственных полномочий, не переданных им в соответствии со статьей 19 указанного Федерального закона, с осуществлением расходов за счет средств бюджета муниципального образования (за исключением финансовых средств, передаваемых местному бюджету на осуществление целевых расходов), если это участие предусмотрено федеральными законами (п. 4 ст. 20).

3. Органы местного самоуправления отдельных поселений, входящих в состав муниципального района, вправе заключать соглашения с органами местного самоуправления муниципального района о передаче им осуществления части своих полномочий за счет субвенций, предоставляемых из бюджетов этих поселений в бюджет муниципального района. Органы местного самоуправления муниципального района вправе заключать соглашения с органами местного самоуправления отдельных поселений, входящих в состав муниципального района, о передаче им осуществления части своих полномочий за счет субвенций, предоставляемых из бюджета муниципального района в бюджеты соответствующих поселений.

Указанные соглашения могут заключаться на определенный срок, содержать положения, устанавливающие основания и порядок прекращения их действия, порядок определения ежегодного объема субвенций, необходимых для осуществления передаваемых полномочий, а также финансовые санкции за неисполнение соглашений (п. 4 ст. 15).

Рассмотрим подробнее каждый из представленных вариантов.

Первый вариант. Ст. 75 Федерального закона «Об общих принципах...» предусматривает три случая возможного временного осуществления органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления:

1) если в связи со стихийным бедствием, катастрофой или иной чрезвычайной ситуацией представительный орган муниципального образования и местная администрация отсутствуют и (или) не могут быть сформированы в соответствии с действующим в стране законодательством о местном самоуправлении. В этом случае решение о временном осуществлении исполнительными органами государственной власти субъекта Российской Федерации соответствующих полномочий органов местно го самоуправления принимается высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации. Причем делается это на основании решения представительного органа местного самоуправления или решения законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации. Решение принимается большинством не менее двух третей голосов от установленного числа депутатов;

2) если вследствие решений, действий (бездействия) органов местного самоуправления возникла просроченная задолженность муниципального образования по исполнению своих долговых и (или) бюджетных обязательств, определенная в порядке, установленном Бюджетным кодексом Российской Федерации, превышающая 30 процентов собственных доходов в отчетном финансовом году, и (или) просроченная задолженность муниципалитета по исполнению своих бюджетных обязательств, превышающая 40 процентов бюджетных ассигнований в отчетном финансовом году. Норма действует при условии выполнения бюджетных обязательств федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации в отношении бюджетов указанных муниципальных образований. Данное положение вступает в силу с 1 января 2008 года.

В этом случае в соответствующем муниципальном образовании (по ходатайству высшего должностного лица субъекта Российской Федерации и (или) представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования) решением арбитражного суда субъекта Российской Федерации вводится временная финансовая администрация. Срок ее полномочий - один год.

Временная финансовая администрация принимает необходимые меры по реструктуризации просроченной задолженности муниципального образования, вносит изменения и дополнения в бюджет муниципального образования на текущий финансовый год, разрабатывает проект бюджета муниципального образования на очередной финансовый год;

3) если при осуществлении отдельных переданных государственных полномочий за счет предоставления субвенций местным бюджетам органами местного самоуправления допущено нецелевое расходование бюджетных средств либо нарушение

Конституции РФ, федерального закона, иных нормативных правовых актов, установленных соответствующим судом.

В этом случае решение о временном осуществлении органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации отдельных полномочий органов местного самоуправления принимается высшим органом государственной исполнительной власти субъекта Российской Федерации с одновременным изъятием соответствующих субвенций.

По поводу разумности и целесообразности изложенного сомнений не возникает. В кризисных ситуациях наиболее перспективным представляется использование законодательных схем, закрепляющих механизм непосредственного осуществления органами государственной власти полномочий муниципальных органов.

Куда больше сомнений вызывает корректность процедур вмешательства органов государственной власти в компетенцию органов местного самоуправления, получающих государственные субвенции.

Второй вариант. Участие органов местного самоуправления в осуществлении государственных полномочий, не переданных им, но такое участие предусмотрено федеральными законами.

Право органов местного самоуправления на участие в осуществлении не переданных им государственных полномочий с использованием средств муниципальных образований действительно имеется. Российское законодательство позволяет муниципальным органам за свой счет оказывать помощь в трудоустройстве; участвовать в организации и финансировании общественных работ для безработных и несовершеннолетних; в создании и реорганизации муниципальных высших учебных заведений, обеспечивать получение высшего образования нуждающимися жителями муниципального образования. Органы местного самоуправления вправе (независимо от того, прописано ли это право в федеральных законах) устанавливать за счет средств муниципального образования и другие дополнительные меры социальной поддержки и социальной помощи для отдельных категорий граждан.

Финансирование таких полномочий, понятно, не является обязанностью муниципального образования. Осуществляется оно лишь при наличии возможности и не является основанием требовать на их осуществление дополнительных средств из государственной бюджетной системы Российской Федерации.

Третий вариант. Федеральное закрепляет также возможность заключения соглашений между органами местного самоуправления муниципального района и органами местного самоуправления отдельных поселений, входящих в состав данного района, о передаче ими осуществления части своих полномочий друг другу. Эти полномочия можно условно считать делегированными, поскольку указанные полномочия не относятся к числу полномочий по решению собственных вопросов местного значения.

Указанные соглашения заключаются на вполне определенный срок, содержат положения, устанавливающие основания и порядок их прекращения, порядок определения объемов субвенций, необходимых для осуществления передаваемых полномочий, а также санкции за неисполнение достигнутых соглашений.

Не менее существенное значение для эффективного взаимодействия государственных органов и местного самоуправления имеет соответствующий контроль и надзор. Его осуществляют органы прокуратуры Российской Федерации, финансовые контрольные органы, другие уполномоченные федеральным законом государственные структуры, а также органы и должностные лица местного самоуправления, наделенные уставом муниципального образования соответствующими контрольными функциями.

В новом законодательстве о местном самоуправлении сделан существенный шаг вперед в совершенствовании конституционно-правового механизма регулирования финансово-экономических отношений между органами государственной власти и местного самоуправления, определен статус субвенций и дотаций, больше четкости появилось в вопросах межбюджетного регулирования.

Анализ последних новаций муниципального законодательства о местном самоуправлении и практики участия органов публичной власти в осуществлении компетенции друг друга позволяет сделать вывод о том, что конструктивное продвижение на этом направление имеется. Тем не менее, несмотря на очевидную необходимость таких механизмов, отдельные его элементы нуждаются в совершенствовании. С нашей точки зрения целесообразно:

- более четко определить основания и пределы временного осуществления полномочий органов местного самоуправления органами государственной власти с тем, чтобы это не привело к нарушению конституционного статуса местного самоуправления, стабильности муниципальной власти в конкретном муниципальном образовании;

- усовершенствовать организационно-правовую конструкцию «участия» органов местного самоуправления в осуществлении государственных функций с целью предотвращения появления на практике финансово слабо обеспеченных государственных мандатов, реализуемых муниципальными образованиями;

- нормативно закрепить научно обоснованную методику расчетов средств, необходимых для исполнения тех или иных полномочий органов публичной власти, в том числе органов местного самоуправления;

- детализировать процедуру заключения соглашений между органами местного самоуправления муниципального района и органами местного самоуправления входящих в него поселений о передаче друг другу части своих полномочий.

Нами рассмотрены основные элементы механизма государственного и муниципального управления, особенности их конституционно-правового статуса, представлены полномочия, затронуты некоторые аспекты взаимодействия между собой. Государственными структурами совместными усилиями многое делается для того, чтобы навести порядок в стране после целого ряда лет разрушительной перестройки и радикальных реформ шокового образца. Цели этих усилий понятны и исторически оправданы - возрождение страны, ее экономический подъем, социально-культурное процветание.

Тем не менее, нельзя не видеть, что созданный в России механизм государственного управления пока далек от лучших апробированных мировой практикой образцов. Многие его действия носят малоэффективный половинчатый, нередко чисто имитационно-пропагандистский характер. Причем чем с большими трудностями сталкивается страна, тем в большей мере управление подменяется проведением всевозможных протокольных мероприятий, маскирующих деградационные процессы. В их ряду всевозможные экономические и политические саммиты, дорогостоящие юбилеи, помпезные приемы и ритуалы, «фабрики звезд» и спортивные праздники.

Качество механизма определяется не только наличием в нем всех необходимых узлов, агрегатов и соединений.

Если же на механизм государственного управления современной России посмотреть в целом, то оказывается, что он еще далек от желаемого. Он жестко сориентирован на Президента страны и укрепление президентской вертикали. Статус же Президента РФ, в отличие от западных образцов, особый. Он не избирается как лидер какой-либо партии, не контролируется правящей партией, а выступает как самостоятельная фигура, чаще всего как преемник предыдущего президента. Правительство формируется лично Президентом при минимальном участии в этом процессе Федерального Собрания и победивших на парламентских выборах политических партий. Даже несмотря на то, что парламентскими партиями могут стать лишь те, которые поддерживаются верховной властью. Для гарантированной их победы отменен нижний норматив явки избирателей на выборы, до семипроцентного повышен барьер прохождения партий в парламент, из избирательных бюллетеней изъята позиция «против всех». В таких условиях не только государственные структуры, но и политические партии становятся зависимыми и подконтрольными.

Из всего этого можно сделать однозначный вывод - России предстоит еще очень много сделать, чтобы цивилизованно и достойно уйти от советского прошлого, лучше осмыслить свое место в истории и освоить лучшие образцы демократического правового социально ориентированного государственного управления.

По рассмотренной теме рекомендуется провести семинар в форме двух занятий.

Семинар

Организационная структура государственного и муниципального управления

Занятие первое

1. Механизм и организационная структура государственного управления.

2. Принцип разделения власти и государственное управление.

3. Федеральные органы исполнительной власти: правовой статус, полномочия, место в системе государственного управления.

Занятие второе

1. Органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации: правовой статус, полномочия, место

в системе государственного управления.

2. Местное самоуправление в системе государственного управления обществом.

3. Взаимодействие органов государственной власти

и местного самоуправления в процессе реализации функций государственного управления.

На семинаре можно заслушать и обсудить доклады:

«Правительство Российской Федерации, его место и роль в системе государственного управления» и

«Взаимодействие органов государственной власти и местного самоуправления в процессе государственного управления»

Нормативные акты:

1. Конституция Российской Федерации. - М., 1993.

2. Европейская хартия местного самоуправления от 15 октября 1985 г. Вступила в силу для Российской Федерации 1 сентября 1998 г.

3. Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации» от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ.

4. Федеральный конституционный закон «О судебной системе Российской Федерации» от 31 января 1996 г. № 1-ФКЗ.

5. Федеральный закон «О выборах Президента Российской Федерации» от 10 января 2003 г. № 19-ФЗ.

6. Федеральный закон «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской федерации» от 18 мая 2005 г. № 51-ФЗ.

7. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ.

8. Указ Президента Российской Федерации «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе» от 13 мая 2000 г. № 849.

9. Указ Президента Российской Федерации «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» от 9 марта 2004 г № 314.

10. Указ Президента Российской Федерации «Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти» от 20 мая 2004 г. № 649.

11. Указ Президента Российской Федерации «Об утверждении положения об администрации Президента Российской Федерации» от 6 апреля 2004 года № 490.

12. Указ Президента Российской Федерации «Вопросы Министерства иностранных дел Российской Федерации» от 11 июля 2004 г. № 865.

13. Указ Президента Российской Федерации «Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти» от 24 сентября 2007 года № 1274.

14. Указ Президента Российской Федерации «Об утверждении основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации» от 15 октября 1999 г. № 1370.

15. Постановление Правительства Российской Федерации «О Типовом регламенте взаимодействия федеральных органов исполнительной власти» от 19 января 2005 г. № 30.

16. Постановление Правительства Российской Федерации «О Типовом регламенте внутренней организации федеральных органов исполнительной власти» от 28 июля 2005 г. № 452.

17. Постановление Правительства РФ «О взаимодействии Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти с полномочными представителями Президента Российской Федерации в федеральных округах и схеме размещения территориальных органов федеральных органов исполнительной власти» от 12 августа 2000 г. № 592.

18. Распоряжение Правительства Российской Федерации «Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006-2008 годах» от 25 октября 2005 г. № 1789-р.

19. Методические рекомендации Правительственной комиссии по проведению административной реформы 23 декабря 2005 г. по разработке административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг.

Литература:

1. Атаманчук Г.В. Теория государственного управления: Курс лекций. - М., 2004. - С. 193-215.

2. Багчай М.В. Конституционное право Российской Федерации: Учебник. - М., 2000. - Раздел VI.

3. Бялкина Т.Б. Компетенция местного самоуправления: проблемы теории и правового регулирования: Монография. - Воронеж. 2006. - С. 319-343, 377-388.

4. Васильев А.В. Теория права и государства : Учебник. - М., 2005. - С. 307-311, 342-353.

5. Вишняков В.Г. Правовые проблемы совершенствования системы и структуры федеральных органов исполнительной власти: Учебное пособие. - М., 2006. - 120 с.

6. Граждан В.Д. Теория управления: Учебное пособие. - М., 2004. - С. 334-366.

7. Дипломатическая служба: Учебное пособие / Под ред. А.В. Торкунова. - М., 2002. - С. 67-109.

8. Зиновьев А.А. Русская трагедия. - М., 2006. - С. 427-448.

9. Енгибарян Р.В. Сравнительное конституционное право: Учебное пособие. - М., 2005. - С. 183-199.

10. Енгибарян Р.В., Тадевосян Э.В. Конституционное право: Учебник. - М., 2002. - С. 414-422, 463-494.

11. Кутафин О.Е., Фадеев В. И. Муниципальное право Российской Федерации: Учебник. - М., 2005.

12. Общая теория права и государства / Под ред. В.В.Лазарева. - М., 2005. - С. 404-424.

13. Правоведение: Учебник / Под ред. Г.В. Мальцева. - М., 2003. - С. 121-122, 348-372.

14. Проблемы обшей теории права и государства: Учебник для вузов / Под ред. B.C. Нерсесянца. - М., 2004. - С. 688-694.

15. Путин В.В. Послания Федеральному Собранию Российской Федерации 18 апреля 2002 г.

16. Путин В.В. Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации 16 мая 2003 г.

М.Путин В.В. Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации 26 мая 2004 г.

18. Путин В.В. Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации 26 апреля 2005 г.

19. Путин В.В. Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации 10 мая 2006 г.

20. Реформы местного самоуправления. Реферативный бюллетень РАГС. - М., 2002. № 3. - 205 с.

21. Романов В.Л. Проблемы административного реформирования (социосинергетический поиск). - М., 2004. - 77 с.

22. Система государственного и муниципального управления: Учебник/ Под ред. Г.В. Атаманчука. - М, 2005. - С. 212 -239.

23. Токвиль А. Демократия для Америки. - М., 1992.

24. Эбзеев Б.С. Человек, народ, государство в конституционном строе Российской Федерации. - М. 2005. - С. 400-405.

25. Энтин Л.М. Разделение властей. Опыт современных государств. - М., 1995.

26. Энциклопедия государственного управления в России. Том четвертый. Часть I / Под ред. В.К. Егорова. - М., 2006. - С. 138-141.

Источник: Охотский Е.В.. Государственное управление в современной России : учебно-методический комплекс. - М.: МГИМО(У) МИД России. - 548 с.. 2008

Еще по теме 5. Взаимодействие органов государственной власти и местного самоуправления в процессе реализации функций государственного управления:

  1. Глава 9. Полномочия органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления в области лесных отношений
  2. VI. Отношения нотариуса с органами государственной власти органами местного самоуправления
  3. 5. Компетенция органов государственной власти и органов местного самоуправления в области жилищных правоотношений
  4. ФЕДЕРАЛЬНЫЕ И МУНИЦИПАЛЬНЫЕ ФИНАНСОВЫЕ ИНСТИТУТЫ. ПОЛНОМОЧИЯ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ И ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
  5. Глава 30. ПРЕСТУПЛЕНИЯ ПРОТИВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ, ИНТЕРЕСОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ И СЛУЖБЫ В ОРГАНАХ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
  6. Глава 16. ПРЕСТУПЛЕНИЯ ПРОТИВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ, ИНТЕРЕСОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ И СЛУЖБЫ В ОРГАНАХ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
  7. Статья 6. Полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления в области регулирования торговой деятельности
  8. § 1. Понятие и общая характеристика преступлений против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления
  9. § 4. Иные преступления против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления
  10. § 2. Характеристика отдельных видов преступлений против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления
  11. Лекция 1. Понятие местного самоуправления. Соотношение государственной власти и местного самоуправления
  12. ФУНКЦИИ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ ПО ФОРМИРОВАНИЮ И ИСПОЛНЕНИЮ МЕСТНОГО БЮДЖЕТА
  13. Финансовый контроль представительных органов власти и местного самоуправления.
  14. § 2. Компетенция органов местного самоуправления. Акты органов местного самоуправления
  15. § 2. Ответственность государственных органов, государственных организаций, государственных служащих за правонарушения в сфере государственного управления

- Международные отношения - Геополитика - Глобалистика - Государственное и муниципальное управление - Политическая конфликтология - Политическая режимы и системы стран - Политическая теория - Политическое консультирование - Социальная политика -

- Исторические дисциплины - Маркетинг и менеджмент - Пищевая промышленность - Политология - Право - Психология - Транспорт - Учебники по бизнесу - Философия - Экологические дисциплины - Экономика -




Схема взаимодействия органов власти

Схема взаимодействия органов власти

Схема взаимодействия органов власти

Схема взаимодействия органов власти

Схема взаимодействия органов власти

Похожие новости: